지방교부세

지방교부세의 의의

지방교부세의 개념

지방교부세란 지방재정조정제도 중 하나이다. 지방재정조정제도는 지방 정부 간 재정상 불균형을 완화하기 위해 국가나 상위 지방 정부가 재정력이 취약한 지방 정부로 재원을 이전해 주는 제도로서,

첫째, 지방 정부 간 재정력 격차 해소

둘째, 일정 수준의 행정을 위한 재원 보장

셋째, 국가·지역 시책 사업 구현 유도

넷째, 천재 지변 등의 신속한 복구를 위해 필요하다.

 

지방교부세의 목적

지방교부세는 지방 정부의 행정 운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방 행정을 건전하게 발전시키도록 하는데 그 목적이 있다. (지방교부세법 제 1조)

 

지방교부세의 기능

우리나라의 국민이 어디에 살더라도 표준적인 행정서비스를 제공받을 수 있어야 한다. 따라서 지방 정부는 개별 재정상태에 상관없이 다양한 법령 등에 따라 의무로 부과된 행정서비스를 제공해야 하는데 지방교부세는 표준행정서비스 제공을 위한 재정조정기능과 재원보장기능을 한다.

재정조정기능- 지방 정부 간 재정력 격차 해소

재원보장기능- 내국세, 종합부동산세, 개별소비세 등 법정화로 재원 총액 보장

 

 

지방교부세의 특징

1. 지방정부의 고유재원

지방교부세는 국가와 세원을 공유하는 세원 재분배의 한 형태이며 지방 정부의 독립된 고유재원으로서 국세로 징수하여 일정 기준에 따라 지방 정부로 배분되는 일종의 지방세이다.

지방교부세가 지방세가 아님에도 지방교부세라는 명칭을 사용하는 이유는 지방교부세법 4조에 재원을 “내국세의 19.24%에 해당하는 금액과 종합부동산세 총액, 담배에 부과되는 개별소비세의 45%로 한다”라고 법령화되어 있기 때문인데, 이런 표현은 국세 수입 중 일정 비율은 당연히 지방교부세가 된다는 것을 의미하고 지방교부세가 단순히 국고에서 지원되는 교부금이 아닌 본래 지방정부가 공유한 고유재원이라는 것을 표현하고 있는 것이다.

 

2. 용도가 지정되지 않은 지방의 일반재원

지방교부세는 형식적으로는 국가의 일반회계에서 지출되지만 일단 교부된 지방교부세를 어떤 용도에 사용할 것인가는 그 지방 정부의 자율성에 맡겨져 있다. 이러한 용도제한의 금지는 지방자치를 실현해 나가는 중요한 의의를 지닌다. 그러나 용도 제한의 금지는 국가의 부당간섭을 배제하는 목적이지 무제한적이고 자의적 사용을 허용하는 것은 아니며 특별교부세의 경우 용도와 조건을 부여하여 교부하는 것이 가능하다.

 

3. 국가와 지방의 세원배분 보완

국가와 지방은 서로 협력하여 공경제를 담당하고 있는데, 2020년 기준 전체 조세수입 중 국세와 지방세는 약 78:22 이고, 재정비율은 61:39로 지방교부세가 수직적인 재원불균형을 보완하는 기능을 하고 있는 것을 알 수 있다.

 

4. 법에 근거한 재원 배분

지방교부세의 재원을 중앙정부의 일반회계예산에 편성하고 이 예산을 행정안전부 소관으로 이관하여 일정한 산정방식에 의해 재정부족 지방정부에 교부하고 있다.

 

 

지방교부세의 종류

1. 보통교부세

보통교부세는 모든 지방정부가 일정한 행정 수준을 유지할 수 있도록 표준 수준의 기본적 행정수행경비를 산출하고, 지방세 등 일반재원수입으로 충당할 수 없는 부족분을 일반재원으로 보전하는 재원으로 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액을 미달하는 지방정부에 대하여 그 미달액을 기초로 산정하여 교부한다.

 

보통교부세액 ≒ 재정부족액 = 기준재정수요액 – 기준재정수입액

 

재정수요액과 수입액의 차액이 교부세액이 되는 것이 보통교부세의 배정원리지만, 보통교부세 총액이 지방정부의 재정부족액 합보다 적은 경우에는 재정부족액에 조정률을 곱하여 산정된 금액을 지방정부의 보통교부세로 한다.

 

보통교부세액 = 재정부족액 × 조정률

 

다만 2007년부터 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조정을 위한 특별법에 의하여 재정부족액과 관계없이 보통교부세 3%를 정률로 교부받는 제주특별자지도와 재정초과단체인 불교부단체 등은 보전분 금액 조정 산정 시 제외되며, 자치구의 경우 분리 산정하지 않고 특별·광역시 본청에 합산 산정하여 교부하고 있다.

 

그렇다면 위 식 보통교부세액 ≒ 재정부족액 = 기준재정수요액 – 기준재정수입액 기준재정수입액의 기준재정수요액은 어떻게 산정하는가? 기준이 되는, 표준적인 금액이라는 의미를 지니는 기준재정수요액은 각 지방정부가 필요로 하는 일반재원로서의 재정수요를 나타낸 것으로 일반행정비, 문화환경비, 사회복지비, 지역경제비 등 4개의 측정항목과 16개의 세항목으로 구성되어 측정하고 있다. (교재 241쪽 표6-7 참고)

그리고 위 측정항목으로 측정할 수 없는 행정·재정상의 수요, 지역 균형 개발 수요, 인구규모, 자연조건 등에서 발생하는 경비를 법령에 규정하여 가산 보정하여 기준재정수요액을 정하고 있다.

기초수요액 = ∑ 측정항목별(측정단위 수치×단위비용×보정계수)

 

기준재정수입액은 기준재정수요액에 대응되는 개념으로 기준재정수요액이 지방정부의 실제 재정수요를 나타내는 것이 아닌 것과 같이, 기준재정수입액도 실제 수입액이 아니라 가능한 한 객관적인 기준이 되는 표준 수준의 일반 재원 수입액으로 산정된다.

기준재정수입액은 산정된 결과를 모두 반영하는 것이 아니라 80%만 반영하고 있는데, 지방세수가 적을수록 보통교부세의 규모가 커지기 때문에 지방정부의 징세노력을 감소시킬 수 있기 때문에 재정확충을 위한 일정의 인센티브로 제공하기 위해서다.

기준재정수입액은 지방교부세법에서 규정한 방법을 적용하며, 지방세법상 표준세율의 80%에 해당하는 지방세 보통세수입액을 기초로 하여 보정수입액을 더하고, 수입과 관련된 자체노력을 가감하여 선정한다.

 

기준재정수입액 = 기초수입액 + 보정수입액 ± 수입 자체노력

 

기초수입액- 지방세 중 보통세 9종(취득세, 등록면허세, 제산세, 재산세, 담배소비세, 주민세, 지방소득세, 지방소비세, 자동차세)

보정수입액- 경상세외수업, 시군의 일반조정교보금, 기도세 징수교부금, 부동산교부세 및 지방소비세 재원으로 조정된 지역상생발전기금 등

수입 자체노력- 지방세 징수율 제고, 지방세 체납액 축소, 경상세외수입 확충, 세외수입 체납액 축소, 탄력세율 적용, 지방세 감면액 축소, 적극적 세원 발굴 및 관리

 

2. 특별교부세

특별교부세는 객관성·통일성을 중시하는 보통교부세의 산정과정상 필연적으로 발생할 수밖에 없는 획일성과 시기적인 이유로 인해 반영할 수 없었던 구체적인 사정을 고려해 특별히 교부하는 지방교부세로 재원배부기준은 지방교부세법 제9조에 구체적으로 제시되어 있다.

지방교부세법 제 9조에 의한 재원배부기준은

첫째, 기준재정수요액의 산정방법으로는 파악할 수 없는 지역 현안에 대한 특별한 재정수요가 있는 경우 특별교부세 재원의 100분의 40에 해당되는 금액

둘째, 보통교부세의 산정기일 후에 발생한 재난을 복구하거나 재난 및 안전관리를 위한 특별한 재정수요가 생기거나 재정수입이 감소한 경우 특별교부세 재원의 100분의 50에 해당되는 금액

셋째, 국가적 장려사업, 국가와 지방정부 간에 시급한 협력이 필요한 사업, 지역 역점시책 또는 지방행정 및 재정운용 실적이 우수한 지방정부에 재정 지원 등 특별한 재정수요가 있는 경우 특별교부세 재원의 100분의 10에 해당되는 금액

등을 교부한다.

 

특별교부세의 신청기관은 지방자치법상 지방정부인 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도, 시, 군, 자치구이며 행정안정부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 신청이 없는 경우에도 일정한 기준을 정하여 교부할 수 있다.

특별교부세의 집행할 때에는 특별교부세의 교부조건이행, 집행계획의 수립, 예산 반영 및 집행, 용도변경 및 잔액 사용계획 수립, 그리고 교부접수 및 집행대장의 관리 등의 내용을 검토하여야 한다.

특별교부세의 교부대상은 지역현안수요, 국가지방협력수요, 재난안전수요 등 세 가지 유형으로 나누에 운영되며 2020년 기준 40:10:50의 비율로 운영되었다.

 

3. 부동산교부세

지방세로만 운영되던 재산세와 종합토지세를 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 이원화하면서 국세인 종합부동산세를 지방으로 이양하기 위하여 마련된 제도로 2009년까지는 재산세 감소분 및 거래 감소분 보전에 먼저 사용되고 남은 재원을 균형재원으로 배정하도록 되어 있었으나 2010년부터 지방소비세가 도입되면서 세수감소분 보전을 폐지하고 전액 균형재원으로 시·군·구별로 교부하고 있다.

교부기준은 특별자치시·시·군 및 자치구의 재정여건(50%), 사회복지(35%), 지역교육(10%), 보유세 규모(5%) 등 5개 항목이며 산정지표에 따라 매년 4월 1차 교부결정을 통지하며 제주특별자치도의 경우 부동산교부세 총액의 1.8%를 교부한다.

 

4. 소방안전교부세

소방안전교부세는 담배가격 인상과 아울러 개별소비세법에 따라 담배에 부과되는 개별소비세가 신설되면서, 주요 화재 원인인 담배에 대해 부과되는 개별소비세 총액의 20%를 재원으로 2015년 신설되었다. 당초 지방세의 목적세인 소방안전세 도입을 위해 지방세법 개정을 추진하였으나 법안 검토과정에서 국세인 개별소비세의 20%를 재원으로 하는 소방안전교부세로 변경되었다. 재난관리 특별교부세와 마찬가지로 국민안전처의 후신인 행정안전부 재난안전관리본부에서 운영하고 있다.

당초 개별소비세 총액 20%를 재원으로 하였으나 지방직이었던 소방공무원이 국가직으로 전환되면서 45%로 인상되었고, 소방분야의 투자소요, 노력도, 재정여건(교재 254쪽 표 6-17 참고)에 따라 지방정부에 전액 교부하고 있으나, 소방 및 안전시설 확충, 안전관리 강화라는 목적이 명시되어 있어 보통교부세 및 부동산교부세와 같이 일반재원이라고 보기 어렵다고 할 수 있다.

 

 

지방교부세의 검사, 시정 및 구제, 그리고 교부

1. 지방교부세의 검사

지방교부세는 시·도 또는 시·군이 제출한 자료를 기초로 하여 산정된다. 산정 자료 대부분은 공식 통계 또는 행정기관의 조사자료에 의하고 있으나, 지방정부가 관리하고 있는 대장이나 실적에 의한 자료도 사용하므로 교부세 결정 후 산정에 사용한 자료를 검사하고 그 산정 착오의 유무를 조사함으로써 이를 시정하는 것은 물론 예방하는 수단으로 검사할 수 있다.

 

검사는 원칙적으로 교부단체뿐만 아니라 불교부단체도 그 대상이 되며, 대상이 되는 자료는 기본적으로 보통교부세 관계자료지만, 특별교부세 등 지방교부세 관계자료가 모두 포함된다.

검사는 일반적으로 서면검사와 현지검사를 병행해서 할 수 있으며 교부세 산정에 사용한 자료의 수치와 그 실태의 일치 여부를 확인한다.

검사는 첫째, 지엽적인 면에 치우치지 말고 전체적인 면을 고려해야 하며, 지방정부가 제출한 자료뿐만 아니라 전년도 수치와의 비교 대조, 증감의 근거, 논리적 타당성 여부와 연관계수들의 일치 여부 등도 검사하는 것이 필요하며, 둘째 현지조사에 의하지 않으면 수치의 확인이 되지 않는 경우도 있으므로 서면검사와 현지검사를 병행하는 것이 필요하다.

검사는 자료의 제출단계서 시·군·구에서 작성한 자료를 시·도에서 1차로 확인·검사하고, 2차로 행정안전부에서 사전점검과 협동작업을 통해 확인·검사하고 있다.

 

교부세 검사결과 발견된 계산과정의 잘못이나 수치의 잘못 제출하는 등 명백한 착오로 인정할 수 있는 것에 대해서는 측정항목마다 검사 전후의 수치, 금액 및 사유를 파악하여 다음 연도교부세 산정 시 금액을 가감하여 반영하게 된다.

 

2. 부당교부세의 시정

지방정부가 교부세 산정에 필요한 자료를 부풀리거나 거짓으로 기재하여 부당하게 교부세를 교부받거나 받으려 하는 경우에는 초과되는 부분을 반환하도록 명하거나 부당하게 받으려 하는 금액을 감액할 수 있으며, 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입확보를 위한 징수를 게을리한 경우에는 그 지방정부에 교부할 교부세를 감액하거나 이미 교부한 교부세의 일부를 반환하도록 명하여 다른 지방정부의 교부세 산정체계의 간접적인 피해를 예방한다.

 

3. 이의신청

교부세는 지방정부에서 제출한 자료에 의해 산정되며 최종적으로 행정안전부장관이 결정한다. 그러나 산정기초가 되는 자료나 산정과정에서 오류가 있을 수 있으므로 지방정부가 불이익을 당하는 일이 없도록 이의신청제도를 두고 있다. 이는 지방정부에 대해서만 인정되는 구제제도로서 행정소송이나 청원과는 구분된다.

이의신청대상은 보통교부세액의 통지 후 산정기초 통계에 오류가 있는 경우와 사실과 다른 부당 교부세로 판명받은 경우로 지방정부의 장이 행정안전부장관에서 신청할 수 있다.

행정안전부 장관은 이의신청을 받은 경우 그 신청을 받은 날로부터 30일 이내 그 결과를 해당 지방정부에 통지하여야 하며, 심사결과 산정에 착오가 없었을 때는 그 뜻의 통지로 족하지만 그렇지 않을 경우 해당 지방정부에 대한 교부세액을 변경할 필요가 발생한다. 그러나 해당 연도에 결정액을 변경하는 경우 다른 지방정부의 재정운영에 영향을 끼치므로 다음 연도에 반영해 주는 것이 바람직하다

 

4. 지방교부세의 교부

지방교부세의 교부결정 통지는 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방정부에 대하여 그 미달액을 기초로 산정한 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세 등의 교부예정액을 주관부처인 행정안전부가 지방정부에 알려주는 문서의 내용을 말하는 것으로, 교부결정 통지액은 곧 교부액을 의미한다.

지방교부세 예산배정요구서를 작성하여 기획재정부장관에게 제출하고, 기획재정부장관은 예산배정요구서와 원별 자금계획에 의거 4분기별 예산배정계획을 작성한다. 매분기별로 기획재정부에서 배정하는 지방교부세 예산배정액은 지방교부세 통지액 규모에 따라 해당 지방정부에 재배정한다.

지방교부세의 자금은 행정안전부장관이 기획재정부장관에게 제출한 월별자금배정계획에 의거 매월 국세의 징수실적 등을 고려하여 배정하여 매월 순기별로 자금을 교부한다. 다만 특별한 자금수요와 자금의 집중투입이 필요한 경우 특별배정을 요구할 수 있다.

 

 

광역지방정부와 기초지방정부 간 재정조정

1. 시·군 조정교부금

시·군 조정교부금은 광역시·도지사가 관할 시·군 간의 재정적 격차를 조정하기 위하여 확보한 재원으로 과거에는 재정보전금이라고 명명하였으나 조정교부금으로 명칭을 변경했다. 징세비 보전을 목적으로 운영되던 과거의 도세징수교부금제도의 문제점을 개선하기 위해 도입되었으며 일반조정교부금과 특별조정교부금의 두 가지로 구분할 수 있다.

 

일반조정교부금은 시·군의 행정운영에 필요한 재원을 보전하는 등 일반적 재정수요를 충당하기 위한 교부금으로 조정교부금 총액의 100분의 90에 해당되는 금액으로 한다.

일반조정교부금을 배분할 때에는 총액의 절반은 해당 시·군의 인구수에 따라 배분하고, 20%는 해당 시·군의 광역시세·도세 징수 실적에 따라 배분하며, 나머지 30%는 재정력지수(기준재정수입액÷기준재정수요액)가 1 미만인 시·군을 대상으로 1에 해당하는 시·군의 재정력지수를 뺀 값을 기준으로 배분한다.

 

특별조정교부금은 시·군의 지역개발사업 등 시책을 추진하는 특정한 재정수요를 충당하기 위한 교부금으로 시·군이 추진하는 지역개발사업이나 둘 이상의 시·군이 연관되어 광역행정차원에서 추전 하는 사업, 재해로 인한 특별 수요, 도세징수실적이 우수한 시·군에서 필요로 하는 사업, 일방조정교부금이 재원형성금액에 미치지 못하여 재정형평화 기능을 하지 못하는 경우, 그 밖의 특별한 재정수입 감소가 있거나 수요가 있는 경우에 배분한다. 다만 민간에 지원하는 보조사업의 재원으로는 사용할 수 없다.

특별조정교부금은 조정교부금 총액의 100분의 10에 해당되는 금액으로 교재 261쪽 표 6-19의 재원에서 제시하고 있는 세목의 27퍼센트(인구 50만 명 이상의 시와 자치구가 아닌 구에 설치되어 있는 시의 경우 47퍼센트)에 해당하는 금액이다.

또한 광역시·도지사는 활력발전, 원자력 발전에 대한 각각의 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액을 화력발전소, 원자력 발전소가 있는 시·군에 배분해야 한다.

 

2. 자치구 조정교부금

지방재정조정제도는 중앙정부와 지방정부 사이뿐만 아니라 광역지방정부와 기초지방정부 간에도 이루어지고 있다. 지방교부세와 유사한 기능을 수행하는 자치구 조정교부금이 그것인데, 자치구 조정교부금은 자치구들의 재정력 격차를 해소하기 위하여 특별·광역시가 활용하는 제도로서 관할 자치구 간 재정불균형 해소와 광역행정의 효율성과 통일성을 도모하기 위해 도입된 제도이다.

법적 근거를 보면 지방자치법과 동법 시행령으로 지방자치법에 “특별시장이나 광역시장은 지방재정법에 정하는 바에 따라 해당 지방정부의 관할 구역 안의 자치구 상호 간의 재원을 조정하여야 한다”라고 되어 있다.

 

2012년까지는 부동산 취득세를 재원으로 하여 부동산 경기에 따라 재원변동이 심하여 2013년부터는 보통세로 확대되었다. 특별시·광역시의 시세 중 지방세기본법에 따른 보통세로 하되, 특별시는 지방세법에 따라 배분되는 지방소비세, 광역시는 지방세법에 따라 배분되는 지방 소비세로 하며 같은 법에 다른 주민세 사업소분 및 주민세 종업원분은 제외된다. 보통세에는 취득세, 레저세, 담배소비세 지방소비세, 자동차세, 주민세, 지방소득세 등이 있다.

 

조정교부금도 보통교부금과 특별교부금으로 구분되는데 보통교부금은 조정교부금 전체 금액의 90%이고, 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 재정부족단체에 그 미달액을 기준으로 교부한다.

특별교부금은 전체 재원의 10%고 재해, 공공시설의 신설·복구·보수 등 특별한 재정수요가 인정되는 경우 교부한다.

조정교부금의 재원규모는 특별시·광역시세 보통세의 일정률이기 때문에 각 지방정부의 조례를 살펴보면 자치구의 조정교부금 규모를 알 수 있으며 2020년의 경우 교재 266쪽 표 6-23을 참고하면 알 수 있는데, 우리 울산의 경우 20%로 가장 낮고, 광주광역시가 23.9%로 가장 높은 비율을 보인다.